Welche Unterlagen dürfen sachkundige Bürger in NRW einsehen?

Sachkundige Bürgerinnen und Bürger arbeiten in Nordrhein-Westfalen an kommunalpolitischen Entscheidungen mit. Sie sitzen in Ausschüssen, beraten über Vorlagen und stimmen über Beschlüsse ab. Doch dürfen sie deshalb auch alle nichtöffentlichen Unterlagen im Ratsinformationssystem sehen?

Die kurze Antwort lautet: Nein, nicht automatisch. Entscheidend ist, in welcher Funktion eine Person an der jeweiligen Sitzung teilnimmt. Ein ordentliches Mitglied des zuständigen Ausschusses hat andere Rechte als ein sachkundiger Bürger, der in einem anderen Ausschuss nur zuhört. Bei stellvertretenden Mitgliedern kommt es vor allem darauf an, ob sie ein ordentliches Mitglied tatsächlich vertreten.

Hinzu kommt: Die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen regelt den rechtlichen Rahmen, aber nicht jede technische Freischaltung in einem Ratsinformationssystem. Dafür muss zusätzlich die Geschäftsordnung der jeweiligen Stadt oder Gemeinde geprüft werden. Am Beispiel der Stadt Willich lässt sich gut zeigen, welche Unterschiede daraus entstehen.

Dieser Artikel trennt deshalb vier Fragen voneinander:

1. Wer darf an einer nichtöffentlichen Sitzung teilnehmen?
2. Wer darf die dazugehörigen nichtöffentlichen Unterlagen einsehen?
3. Wer darf reden und abstimmen?
4. Welche Verschwiegenheits- und Datenschutzpflichten gelten?

Das Wichtigste in Kürze

• Ordentliche sachkundige Bürger sind in ihrem eigenen Ausschuss Mitglieder des Gremiums. Sie beraten und stimmen dort mit.
• Stellvertretende sachkundige Bürger haben im konkreten Vertretungsfall grundsätzlich die Rechte des Mitglieds, das sie vertreten. Ohne Vertretungsfall sind sie bei einer nichtöffentlichen Ausschusssitzung nur Zuhörer.
• Sachkundige Bürger dürfen nach § 58 Absatz 1 GO NRW als Mitglieder eines anderen Ausschusses an nichtöffentlichen Ausschusssitzungen teilnehmen. Für nichtöffentliche Ratssitzungen eröffnet § 48 Absatz 5 GO NRW Ausschussmitgliedern ein Zuhörerrecht, soweit die örtliche Geschäftsordnung dies vorsieht.
• Ein Zuhörerrecht ist kein Recht auf nichtöffentliche Sitzungsunterlagen. Der Landesgesetzgeber hat diesen Unterschied ausdrücklich klargestellt.
• Zuhörer haben allein aufgrund ihrer Anwesenheit weder Rede- noch Stimmrecht.
• Welche Unterlagen im Ratsinformationssystem bereitgestellt werden, bestimmt sich zusätzlich nach der Geschäftsordnung und der Verwaltungspraxis der jeweiligen Kommune. Deshalb kann die Antwort von Stadt zu Stadt unterschiedlich ausfallen.
• Ratsmitglieder haben weitergehende Mitwirkungs- und Informationsrechte. Ein pauschaler landesweiter Anspruch jedes Ratsmitglieds auf alle nichtöffentlichen Unterlagen sämtlicher Ausschüsse ergibt sich aus der GO NRW jedoch nicht allein.
• Nichtöffentliche Tagesordnungspunkte dürfen in einer Fraktionssitzung nicht automatisch mit jedem Anwesenden im vollen Detail beraten werden. Ob eine Offenlegung zulässig ist, hängt von der örtlichen Geschäftsordnung, der förmlichen Verschwiegenheitsverpflichtung, der konkreten Aufgabe der empfangenden Person und der Erforderlichkeit der Information ab.

Was ist ein sachkundiger Bürger?

Nach § 58 Absatz 3 der Gemeindeordnung NRW können neben Ratsmitgliedern auch sachkundige Bürgerinnen und Bürger in die Ausschüsse einer Stadt oder Gemeinde gewählt werden. Sie müssen mindestens 16 Jahre alt sein und im Übrigen dem Rat angehören können.

Sachkundige Bürger sind damit keine bloßen Gäste. In dem Ausschuss, in den sie als ordentliche Mitglieder gewählt wurden, wirken sie grundsätzlich mit Stimmrecht mit. Eine Ausnahme ist der Hauptausschuss. Dort können keine sachkundigen Bürger als Mitglieder bestellt werden. Weitere gesetzliche Sonderregeln für bestimmte Ausschüsse bleiben möglich.

Von sachkundigen Bürgern zu unterscheiden sind sachkundige Einwohner. Sie können nach § 58 Absatz 4 GO NRW Ausschüssen mit beratender Stimme angehören, haben also eine andere Rechtsstellung. Dieser Artikel befasst sich mit sachkundigen Bürgern und ihren Stellvertretungen.

Vier Rechte, die häufig miteinander verwechselt werden

In der Praxis entstehen viele Missverständnisse, weil Teilnahme, Unterlagenzugriff, Rederecht und Stimmrecht miteinander gleichgesetzt werden. Rechtlich sind es getrennte Fragen.

1. Teilnahmerecht

Das Teilnahmerecht beantwortet nur, ob jemand bei einer Sitzung im Raum bleiben darf. Bei nichtöffentlichen Sitzungen ist das wichtig, weil die allgemeine Öffentlichkeit ausgeschlossen ist.

2. Zugriff auf nichtöffentliche Unterlagen

Der Zugriff auf Vorlagen, Anlagen und Niederschriften ist ein eigenes Recht. Eine Person kann an einer Sitzung teilnehmen dürfen, ohne vorher alle vertraulichen Unterlagen zu erhalten.

3. Rede- und Stimmrecht

Wer nur als Zuhörer anwesend ist, darf nicht allein deshalb mitberaten oder abstimmen. Ein Rede- oder Stimmrecht muss sich aus der Mitgliedschaft im Gremium oder aus einer besonderen gesetzlichen Regelung ergeben.

4. Verschwiegenheit und Datenschutz

Wer nichtöffentliche Beratungen verfolgen oder vertrauliche Unterlagen lesen darf, muss diese Informationen schützen. Die Berechtigung zum Zugang bedeutet nicht, dass Inhalte beliebig weitergegeben werden dürfen.

Teilnahme an nichtöffentlichen Ausschusssitzungen in NRW

§ 58 Absatz 1 GO NRW regelt die Teilnahme an nichtöffentlichen Sitzungen eines Ausschusses vergleichsweise weit. Als Zuhörer teilnehmen dürfen:

• stellvertretende Ausschussmitglieder,
• Mitglieder anderer Ausschüsse und
• alle Ratsmitglieder.

Damit darf beispielsweise ein ordentliches sachkundiges Mitglied des Planungsausschusses grundsätzlich auch eine nichtöffentliche Sitzung des Schulausschusses besuchen. Dort ist es aber nur Zuhörer, sofern es nicht zugleich Mitglied dieses Ausschusses ist oder eine andere besondere Rechtsstellung besitzt.

Das Gesetz knüpft an diese Zuhörerteilnahme weder Verdienstausfall noch Sitzungsgeld. Vor allem gibt es dem Zuhörer damit kein allgemeines Rede- oder Stimmrecht.

Teilnahme an nichtöffentlichen Ratssitzungen in NRW

Für den Rat gilt § 48 Absatz 5 GO NRW. Danach können Mitglieder der Ausschüsse und der Bezirksvertretungen nach Maßgabe der örtlichen Geschäftsordnung an nichtöffentlichen Ratssitzungen als Zuhörer teilnehmen.

Der Zusatz „nach Maßgabe der Geschäftsordnung“ ist entscheidend. Das Landesrecht eröffnet die Möglichkeit, die konkrete Ausgestaltung übernimmt aber der Rat der jeweiligen Kommune. Deshalb muss vor Ort geprüft werden, was die aktuelle Geschäftsordnung bestimmt.

Seit dem 1. November 2025 ist das landesrechtliche Zuhörerrecht weiter gefasst. Die frühere Einschränkung, nach der der Aufgabenbereich des Ausschussmitglieds durch den Beratungsgegenstand berührt sein musste, wurde gestrichen.

Bei stellvertretenden sachkundigen Bürgern bleibt für nichtöffentliche Ratssitzungen eine Auslegungsfrage. § 48 Absatz 5 spricht allgemein von „Mitgliedern der Ausschüsse“. § 58 Absatz 1 nennt bei nichtöffentlichen Ausschusssitzungen dagegen ausdrücklich auch „stellvertretende Ausschussmitglieder“. Ob eine kommunale Geschäftsordnung Stellvertretungen beim nichtöffentlichen Rat einbezieht, sollte deshalb anhand ihres Wortlauts geprüft und bei Bedarf schriftlich mit dem Ratsbüro geklärt werden.

Zuhören dürfen heißt nicht Unterlagen lesen dürfen

Die wichtigste Klarstellung stammt aus der amtlichen Begründung zur Änderung der Gemeindeordnung. Danach folgt aus dem Recht auf Teilnahme als Zuhörer nicht automatisch ein Recht auf Zugriff auf Sitzungsunterlagen. Besonders hervorgehoben werden Unterlagen mit personenbezogenen Daten oder anderen geheimhaltungsbedürftigen Inhalten. Nachzulesen ist dies in der Landtagsdrucksache 18/13836 auf Seite 133.

Das bedeutet für alle Städte und Gemeinden in NRW:

Aus einem gesetzlichen Zuhörerrecht allein kann kein Anspruch auf eine vollständige Freischaltung der nichtöffentlichen Vorlagen im Ratsinformationssystem abgeleitet werden.

Für den Unterlagenzugriff kommt es vielmehr auf die konkrete Rolle, die örtliche Geschäftsordnung, den Zweck der Datenverarbeitung und den Inhalt der Unterlagen an. Eine Kommune darf nichtöffentliche Dokumente nicht allein deshalb für einen großen Personenkreis öffnen, weil diese Personen bei der Beratung zuhören dürfen.

Welche Unterlagen erhält ein ordentliches Ausschussmitglied?

Ein ordentliches sachkundiges Mitglied wirkt in seinem eigenen Ausschuss an Beratung und Entscheidung mit. Es benötigt dafür die für diese Ausschussarbeit vorgesehenen Beratungsunterlagen.

Die GO NRW enthält jedoch keine allgemeine technische Regel, nach der jedes Ausschussmitglied automatisch für jede denkbare Datei im Ratsinformationssystem freigeschaltet werden muss. § 58 Absatz 7 bestimmt ausdrücklich, dass die Niederschrift den Ausschussmitgliedern zuzuleiten ist. Wie Einladung, Vorlagen und Anlagen bereitgestellt werden, regelt regelmäßig die örtliche Geschäftsordnung.

Deshalb sollte bei einer konkreten Stadt oder Gemeinde zuerst geprüft werden:

• Welche Unterlagen erhalten die Mitglieder des jeweiligen Ausschusses nach der Geschäftsordnung?
• Werden ordentliche und stellvertretende Mitglieder ausdrücklich unterschieden?
• Gibt es besondere Regeln für vertrauliche oder personenbezogene Anlagen?
• Wird eine Stellvertretung bereits dauerhaft oder erst bei einem konkreten Vertretungsfall freigeschaltet?

Ein uneingeschränktes Recht auf sämtliche vertraulichen Dokumente der gesamten Kommune folgt aus der Mitgliedschaft in einem einzelnen Ausschuss nicht.

Ordentliche und stellvertretende sachkundige Bürger im Vergleich

Die folgende Übersicht zeigt den landesrechtlichen Ausgangspunkt. Kommunale Geschäftsordnungen können den Unterlagenzugriff näher ausgestalten.

Die Übersicht kann Sonderregelungen einzelner gesetzlich besonders ausgestalteter Ausschüsse nicht abbilden.

Wann darf eine Stellvertretung abstimmen?

Eine stellvertretende sachkundige Bürgerin oder ein stellvertretender sachkundiger Bürger darf abstimmen, wenn sie oder er ein verhindertes ordentliches Mitglied entsprechend der festgelegten Vertretungsreihenfolge tatsächlich vertritt.

Ohne diesen Vertretungsfall bleibt die Person Zuhörer. Das gilt auch dann, wenn sie in der Sitzung anwesend ist und sich mit dem Thema intensiv beschäftigt hat. Anwesenheit und fachliche Vorbereitung ersetzen nicht die formale Vertretung.

Für den Zugriff im Ratsinformationssystem ist deshalb wichtig, dass der Vertretungsfall rechtzeitig gemeldet wird. Ob Stellvertretungen schon vorsorglich dauerhaft alle nichtöffentlichen Unterlagen ihres Ausschusses sehen dürfen oder erst bei einer konkreten Vertretung freigeschaltet werden, lässt sich nicht für ganz Nordrhein-Westfalen einheitlich beantworten.

Haben Zuhörer ein Rederecht?

Nein. Die GO NRW bezeichnet die Teilnahme ausdrücklich als Teilnahme „als Zuhörer“. Daraus folgt zunächst nur ein Anwesenheitsrecht.

Ein besonderer Fall steht in § 58 Absatz 1 GO NRW: Wird in einem Ausschuss ein Antrag eines Ratsmitglieds beraten, das diesem Ausschuss nicht angehört, darf dieses Ratsmitglied an der Beratung teilnehmen. Außerdem können Fraktionen, die in einem Ausschuss nicht vertreten sind, unter den gesetzlichen Voraussetzungen ein beratendes Mitglied benennen.

Solche Sonderrechte dürfen nicht auf alle Zuhörer übertragen werden. Ein sachkundiger Bürger, der einen fremden Ausschuss nur besucht, besitzt dadurch kein allgemeines Rederecht.

Warum können selbst bei öffentlichen Tagesordnungspunkten Anlagen fehlen?

Ein öffentlicher Tagesordnungspunkt bedeutet nicht automatisch, dass jede dazugehörige Anlage im öffentlichen Bürgerinformationssystem stehen muss.

Nach § 48 Absatz 3 GO NRW dürfen personenbezogene Daten in einer öffentlichen Sitzung nur offenbart werden, wenn nicht schutzwürdige Interessen einzelner Personen oder Belange des öffentlichen Wohls überwiegen. Erforderlichenfalls muss die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden.

Eine Vorlage kann deshalb öffentlich beraten werden, während eine Anlage mit personenbezogenen, vertragsbezogenen oder sonstigen vertraulichen Angaben nur einem begrenzten Kreis bereitgestellt wird. Die öffentliche Überschrift eines Tagesordnungspunktes schafft keinen Anspruch auf die Veröffentlichung jeder Datei.

Eine Kommune sollte allerdings nachvollziehbar trennen: Lassen sich schutzbedürftige Angaben schwärzen oder in eine nichtöffentliche Anlage auslagern, kann der übrige Inhalt weiterhin öffentlich zugänglich bleiben.

Welche Rechte haben Ratsmitglieder?

Ratsmitglieder sind Mitglieder des zentralen kommunalen Vertretungsorgans. Im Rat besitzen sie Rede- und Stimmrecht. An nichtöffentlichen Sitzungen eines Ausschusses, dem sie nicht angehören, dürfen sie nach § 58 Absatz 1 GO NRW als Zuhörer teilnehmen.

Wie weit ihr Zugriff auf Ausschussunterlagen im Ratsinformationssystem reicht, kann die örtliche Geschäftsordnung näher regeln. Daneben enthält § 55 GO NRW besondere Informations- und Akteneinsichtsrechte. Unter bestimmten Voraussetzungen können der Rat, eine Fraktion oder ein festgelegter Anteil der Ratsmitglieder Akteneinsicht verlangen. Auch einzelne Mitglieder eines Ausschusses können in einem Einzelfall aufgrund eines Ausschussbeschlusses Akteneinsicht erhalten.

Diese Akteneinsicht ist nicht dasselbe wie die routinemäßige Bereitstellung von Sitzungsvorlagen im Ratsinformationssystem. Aus einer fehlenden RIS-Freischaltung folgt deshalb weder automatisch, dass ein Akteneinsichtsrecht besteht, noch dass es ausgeschlossen ist.

Verschwiegenheit und Datenschutz gelten auch nach der Sitzung

Nach § 43 Absatz 2 GO NRW gelten die Pflichten aus den §§ 30 bis 32 auch für Rats- und Ausschussmitglieder. Dazu gehören ordentliche sachkundige Bürger und auch bestellte stellvertretende Ausschussmitglieder, sobald ihnen in dieser Funktion nichtöffentliche Informationen bekannt werden. Die Verschwiegenheitspflicht entsteht nicht erst mit einer Stimmabgabe im Vertretungsfall.

§ 30 GO NRW verpflichtet zur Verschwiegenheit über Angelegenheiten, deren Geheimhaltung vorgeschrieben, beschlossen oder ihrer Natur nach erforderlich ist. Die Pflicht gilt auch nach dem Ende der Tätigkeit. Vertrauliche Kenntnisse dürfen nicht unbefugt verwertet werden.

Daneben sind die Grundsätze der Datenschutz-Grundverordnung zu beachten. Personenbezogene Daten dürfen nur auf einer rechtlichen Grundlage, für einen festgelegten Zweck und im erforderlichen Umfang verarbeitet werden. Das betrifft nicht nur eine Veröffentlichung, sondern auch das Speichern, Herunterladen und Weiterleiten von Unterlagen.

Wer eine nichtöffentliche Vorlage im Ratsinformationssystem öffnen kann, darf sie daher nicht automatisch an beliebige Dritte verschicken. Auch innerhalb einer Fraktion muss geklärt sein, wer die Informationen für die politische Arbeit benötigt und zur Vertraulichkeit verpflichtet ist.

Fallbeispiel Willich: Was regelt die Geschäftsordnung konkret?

Die Stadt Willich zeigt, wie das landesrechtliche Grundgerüst durch eine örtliche Geschäftsordnung ergänzt wird. Der Rat hat am 4. November 2025 die zweite Änderung der Geschäftsordnung beschlossen. Die bei der Beschlussfassung vorgenommenen redaktionellen Korrekturen betrafen nicht die für dieses Thema wichtigen §§ 10, 25, 28 und 32 bis 34. Die im Ratsinformationssystem veröffentlichte PDF ist eine Änderungsfassung und noch keine bereinigte Lesefassung. Für den rechtlich maßgeblichen Stand müssen deshalb die Änderungsfassung der Willicher Geschäftsordnung und der Ratsbeschluss vom 4. November 2025 zusammen gelesen werden.

Für die Einordnung sind sieben Regeln wichtig:

• Nach § 10 Absatz 2 dürfen Ausschussmitglieder an nichtöffentlichen Ratssitzungen als Zuhörer teilnehmen.
• Nach § 25 Absatz 6 dürfen sachkundige Bürger und ihre Stellvertretungen in Willich an den nichtöffentlichen Sitzungen aller Ausschüsse als Zuhörer teilnehmen.
• Nach § 25 Absatz 7 werden Einladungen und Niederschriften mit allen Unterlagen den Ausschussmitgliedern und zusätzlich allen Ratsmitgliedern über das Ratsinformationssystem zur Verfügung gestellt.
• Nach § 25 Absatz 8 erhalten bei einer tatsächlich wahrgenommenen Vertretung sowohl das ordentliche sachkundige Mitglied als auch die Stellvertretung die Niederschrift.
• Nach § 28 Absatz 6 dürfen personenbezogene Daten innerhalb der Fraktionsarbeit nur gegenüber Personen offengelegt werden, die nach dem Verpflichtungsgesetz zur Verschwiegenheit verpflichtet sind. Die Offenlegung muss außerdem für deren Arbeit als Ratsmitglied, Ausschussmitglied oder Fraktionsmitarbeiter erforderlich sein.
• Nach § 33 Absatz 2 dürfen vertrauliche Unterlagen oder Mitteilungen über ihren Inhalt grundsätzlich nicht an Dritte weitergegeben werden. Ausdrücklich ausgenommen ist die erforderliche Weitergabe an Stellvertretende bei Verhinderung.
• Nach § 34 Absatz 2 erhalten ordentliche Mandatsträger Zugang zu den sie betreffenden nichtöffentlichen Dokumenten im Ratsinformationssystem. Die Vorschrift spricht nicht für eine pauschale Freischaltung sämtlicher Stellvertretungen.

Ordentliches Mitglied im eigenen Willicher Ausschuss

Dieser Fall ist klar. Das ordentliche sachkundige Mitglied ist stimmberechtigtes Ausschussmitglied. Nach § 25 Absatz 7 erhält es die Unterlagen dieses Ausschusses über das Ratsinformationssystem. Das umfasst grundsätzlich auch die nichtöffentlichen Sitzungsunterlagen des eigenen Ausschusses, soweit nicht im Einzelfall eine besondere rechtliche Schranke greift.

Sachkundiger Bürger in einem anderen Willicher Ausschuss

Hier besteht nach § 25 Absatz 6 ein Zuhörerrecht. Daraus folgt aber kein automatischer Zugriff auf die nichtöffentlichen Vorlagen des anderen Ausschusses. Die landesrechtliche Begründung trennt diese beiden Rechte ausdrücklich.

Ratsmitglieder in Willich

Ratsmitglieder sind in Willich weitergehend gestellt. § 25 Absatz 7 sieht vor, dass ihnen die Unterlagen aller Ausschüsse über das Ratsinformationssystem zur Verfügung gestellt werden, auch wenn sie dem jeweiligen Ausschuss nicht angehören. Das ist eine konkrete örtliche Regel und darf nicht ohne Weiteres auf andere Städte und Gemeinden übertragen werden.

Stellvertretende sachkundige Bürger in Willich

Im konkreten Vertretungsfall können sie im Ausschuss beraten und abstimmen. Nicht vollständig eindeutig ist dagegen, ob alle Stellvertretungen bereits dauerhaft im Voraus sämtliche nichtöffentlichen Unterlagen ihres Ausschusses erhalten müssen.

§ 25 Absatz 7 spricht allgemein von Ausschussmitgliedern. § 25 Absatz 8 regelt für Stellvertretungen aber nur ausdrücklich die Niederschrift nach einer tatsächlich wahrgenommenen Vertretung. Zusätzlich nennt § 34 Absatz 2 beim Zugang zu nichtöffentlichen Dokumenten die ordentlichen Mandatsträger. Der veröffentlichte Wortlaut beantwortet daher nicht zweifelsfrei, wann die technische Freischaltung vor einer Sitzung erfolgen muss.

Auch für die Teilnahme stellvertretender sachkundiger Bürger an einer nichtöffentlichen Ratssitzung bleibt der Wortlaut weniger eindeutig als für Ausschusssitzungen. Vor einem konkreten Termin sollte deshalb eine schriftliche Klärung mit dem Ratsbüro erfolgen.

Nichtöffentliche Vorberatung in der Fraktionssitzung: Wer darf was erfahren?

Bei der alltäglichen Fraktionsarbeit stellt sich nun eine praktische Frage: Wie können sachkundige Bürger der Beratung über einen nichtöffentlichen Tagesordnungspunkt folgen, wenn sie nicht dem zuständigen Ausschuss angehören und deshalb die Vorlage im Ratsinformationssystem nicht sehen?

Dazu müssen rechtlich der technische Dokumentenzugriff, die mündliche Vorberatung und die Offenlegung einzelner geschützter Informationen getrennt beurteilt werden.

Sachkundige Bürger sind rechtlich nicht automatisch Mitglieder der Ratsfraktion

Eine Fraktion ist nach § 56 Absatz 1 GO NRW eine Vereinigung von Ratsmitgliedern. Auch § 28 der Willicher Geschäftsordnung unterscheidet zwischen der Ratsfraktion und den Ausschussmitgliedern. Sachkundige Bürger können regelmäßig an Fraktionssitzungen teilnehmen und politisch eng in die Arbeit eingebunden sein. Im kommunalverfassungsrechtlichen Sinn werden sie dadurch aber nicht zu Mitgliedern der Ratsfraktion. Sie bleiben Mitglieder der Ausschüsse, in die der Rat sie bestellt hat.

Diese Unterscheidung ist für vertrauliche Informationen wichtig. Ratsmitglieder erhalten in Willich nach § 25 Absatz 7 die Unterlagen aller Ausschüsse. Ein sachkundiger Bürger erhält grundsätzlich die Unterlagen des eigenen Ausschusses. Die Teilnahme an einer Fraktionssitzung erweitert den RIS-Zugriff nicht automatisch.

Auch § 56 Absatz 5 GO NRW ändert daran nichts. Die Vorschrift erlaubt unter bestimmten Voraussetzungen die Übermittlung personenbezogener Daten an zur Verschwiegenheit verpflichtete Fraktionsmitarbeiter. Sachkundige Bürger werden dort nicht genannt. Ihre Berechtigung kann deshalb nicht allein aus einer politischen Zugehörigkeit zur Gesamtfraktion hergeleitet werden, sondern muss sich aus ihrer Funktion als Ausschussmitglied und den örtlichen Regeln ergeben.

Ist die gemeinsame Beratung automatisch rechtswidrig?

Nein. Aus einer fehlenden Freischaltung folgt nicht automatisch, dass ein nichtöffentlicher Tagesordnungspunkt in Anwesenheit anderer sachkundiger Bürger überhaupt nicht angesprochen werden darf. Der technische Zugriff auf eine vollständige Vorlage und eine mündliche, auf das Erforderliche beschränkte Vorberatung sind nicht dasselbe.

Für diese Einordnung ist auch die Entstehungsgeschichte der seit November 2025 geltenden Teilnahmevorschriften aufschlussreich. In der öffentlichen Anhörung des Landtags am 23. Juni 2025 wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass sachkundige Bürger in der kommunalen Praxis an Fraktionssitzungen teilnehmen und beim Wechsel in die Beratung nichtöffentlicher Vorlagen regelmäßig nicht ausgeschlossen werden. Ein angehörter Staatsrechtslehrer betonte die Bedeutung der Verschwiegenheitsverpflichtung und einer breiten kommunalpolitischen Beratung. Diese Äußerungen sind keine Rechtsnorm und schaffen keinen Unterlagenanspruch. Sie belegen lediglich, dass die gemeinsame Vorberatung im Gesetzgebungsverfahren als verbreitete kommunale Praxis angesprochen wurde. Ob eine konkrete Offenlegung zulässig ist, muss weiterhin nach den geltenden Vorschriften geprüft werden.

Die Willicher Geschäftsordnung setzt trotzdem enge Grenzen

§ 28 Absatz 6 der Willicher Geschäftsordnung ist die zentrale Vorschrift. Danach dürfen personenbezogene Daten, soweit schutzwürdige Interessen Einzelner betroffen sind, nur gegenüber Personen offengelegt werden, die nach dem Verpflichtungsgesetz zur Verschwiegenheit verpflichtet sind. Zusätzlich muss die Offenlegung für deren Arbeit als Ratsmitglied, Ausschussmitglied oder Fraktionsmitarbeiter erforderlich sein.

Das ist keine pauschale Freigabe für alle Personen, die regelmäßig an einer Fraktionssitzung teilnehmen. Drei Voraussetzungen müssen zusammenkommen:

1. Die empfangende Person gehört zu dem in § 28 Absatz 6 genannten Kreis.
2. Ihre förmliche Verpflichtung nach dem Verpflichtungsgesetz ist dokumentiert.
3. Gerade diese Information ist für ihre konkrete Arbeit in der genannten Funktion erforderlich.

Ein allgemeines politisches Interesse oder die bloße Zugehörigkeit zur Partei genügt nicht. Bei einem sachkundigen Bürger aus dem Planungsausschuss muss deshalb konkret begründbar sein, warum geschützte Einzelangaben aus einer Angelegenheit des Schulausschusses für seine Arbeit als Ausschussmitglied erforderlich sind. Das kann bei einem fachübergreifenden Vorgang im Einzelfall der Fall sein, lässt sich aber nicht pauschal unterstellen.

Hinzu kommt § 33 Absatz 2 der Willicher Geschäftsordnung. Danach dürfen vertrauliche Unterlagen oder Mitteilungen über ihren Inhalt grundsätzlich nicht an Dritte weitergegeben werden. Ausdrücklich ausgenommen ist die erforderliche Weitergabe an Stellvertretende bei Verhinderung. Die Vorschrift erfasst damit nicht nur Dateien, sondern auch die mündliche Mitteilung ihres vertraulichen Inhalts.

Wie § 28 Absatz 6 und § 33 Absatz 2 im Verhältnis zueinander genau anzuwenden sind, ist im veröffentlichten Regelwerk nicht abschließend geklärt. § 28 Absatz 6 lässt eine erforderliche, zweckgebundene Offenlegung innerhalb der Fraktionsarbeit zu. § 33 Absatz 2 formuliert für die Weitergabe an Dritte eine strenge Grenze. Ob ein Mitglied eines anderen Ausschusses, das die spätere nichtöffentliche Ausschusssitzung als Zuhörer besuchen dürfte, bei der vorherigen Fraktionsberatung als Dritter anzusehen ist, beantworten die Geschäftsordnung und die GO NRW nicht ausdrücklich. Eine einschlägige gerichtliche Entscheidung zu dieser Willicher Regelung ist nicht ersichtlich.

Was folgt daraus für die Fraktionspraxis?

Für die Praxis bietet sich deshalb eine abgestufte Beratung an:

• Im gesamten Kreis können die politische Fragestellung, Handlungsoptionen und eine zusammenfassende Darstellung beraten werden, soweit dadurch weder Personen identifizierbar noch andere vertrauliche Einzelheiten offengelegt werden.
• Vertrauliche Einzelheiten werden nur mit den Ratsmitgliedern, den Mitgliedern des zuständigen Ausschusses, einer tatsächlich vorgesehenen Stellvertretung und erforderlichen Fraktionsmitarbeitern erörtert.
• Vor der Beratung wird geprüft, ob alle einbezogenen sachkundigen Bürger, Stellvertretungen und Fraktionsmitarbeiter nach dem Verpflichtungsgesetz förmlich verpflichtet wurden. Eine bloße allgemeine Verschwiegenheitserklärung sollte nicht ungeprüft gleichgesetzt werden.
• Vollständige nichtöffentliche Vorlagen werden nicht über private Messenger oder E-Mail-Verteiler weitergeleitet und nicht für einen größeren Kreis auf dem Bildschirm geöffnet.
• Parteimitglieder, Gäste oder sonstige Teilnehmende ohne Ratsmandat, Ausschussfunktion oder erforderliche Tätigkeit als Fraktionsmitarbeiter dürfen bei vertraulichen Einzelheiten nicht allein wegen ihrer politischen Nähe im Raum bleiben.
• Besonders sensible Personal-, Vergabe-, Grundstücks-, Vertrags- und Sozialangelegenheiten werden nur im notwendigen Kreis im Detail beraten.

Das Ergebnis für die Willicher Praxis

Die gemeinsame Vorberatung nichtöffentlicher Tagesordnungspunkte mit sachkundigen Bürgern und Stellvertretungen ist nicht automatisch rechtswidrig. Ebenso wenig ist aber eine uneingeschränkte Beratung sämtlicher vertraulicher Inhalte mit der gesamten politischen Gesamtfraktion rechtlich sicher.

Für eine mündliche, datensparsame und auf die kommunalpolitische Aufgabe beschränkte Beratung gibt es gute Argumente. Eine pauschale Offenlegung vollständiger Vorlagen oder geschützter Einzelangaben gegenüber allen Teilnehmenden lässt sich dagegen weder aus dem Zuhörerrecht noch aus der regelmäßigen Teilnahme an Fraktionssitzungen ableiten.

Die verbleibende Unsicherheit betrifft vor allem das Verhältnis von § 28 Absatz 6 zu § 33 Absatz 2 der Willicher Geschäftsordnung. Ich habe das Ratsbüro der Stadt Willich deshalb um eine rechtliche Bewertung gebeten. Geklärt werden soll insbesondere, ob ein sachkundiger Bürger aus einem anderen Ausschuss bei der Vorberatung eines nichtöffentlichen Tagesordnungspunktes als Dritter gilt und in welchem Umfang solche Themen in Anwesenheit ordentlicher und stellvertretender sachkundiger Bürger mündlich beraten werden dürfen. Falls die Geschäftsordnung darauf keine eindeutige Antwort gibt, stellt sich auch die Frage, ob sie an dieser Stelle präzisiert werden sollte.

Sobald mir die Antwort der Stadtverwaltung vorliegt, werde ich diesen Artikel entsprechend aktualisieren.

Wie handhabt die Stadt Willich den Unterlagenzugriff praktisch?

Das Willicher Ratsbüro hat mir in einer schriftlichen Auskunft vom 30. März 2026 erläutert, dass Zuhörern keine Unterlagen aus nichtöffentlichen Sitzungsteilen im Ratsinformationssystem bereitgestellt werden. Auch bei einem öffentlichen Tagesordnungspunkt könnten einzelne Anlagen zurückgehalten werden, wenn sie personenbezogene oder vertragsrelevante Daten enthalten.

Diese Auskunft beschreibt die Willicher Verwaltungspraxis. Sie ist keine eigene Rechtsnorm und ersetzt nicht die Prüfung der Gemeindeordnung und der Geschäftsordnung. Sie entspricht aber der ausdrücklichen Klarstellung des Landesgesetzgebers, dass aus dem Zuhörerrecht kein automatischer Unterlagenzugriff folgt.

Was tun, wenn Unterlagen im Ratsinformationssystem fehlen?

Wer eine Vorlage oder Anlage nicht öffnen oder gar sehen kann, sollte zunächst die eigene Rolle klären. Eine kurze schriftliche Anfrage an das Ratsbüro oder die zuständige Schriftführung kann folgende Fragen enthalten:

• Bin ich bei dieser Sitzung ordentliches Mitglied, tatsächliche Stellvertretung oder nur Zuhörer?
• Welche Regel der örtlichen Geschäftsordnung bestimmt meinen Unterlagenzugriff?
• Wurde die Anlage wegen ihres Inhalts beschränkt oder fehlt lediglich eine technische Freischaltung?
• Wann wird der Zugriff für einen bereits feststehenden Vertretungsfall eingerichtet?
• Kann eine geschützte Anlage in geschwärzter Form bereitgestellt werden?

Gerade bei Stellvertretungen sollte nicht erst unmittelbar vor Sitzungsbeginn geklärt werden, ob die notwendigen Beratungsunterlagen verfügbar sind.

Fazit

Für sachkundige Bürger in Nordrhein-Westfalen gilt kein pauschales „alles oder nichts“. Im eigenen Ausschuss sind ordentliche Mitglieder Teil des Gremiums und stimmen mit. In anderen Ausschüssen oder im Rat können sie dagegen nur als Zuhörer teilnehmen. Dieses Zuhörerrecht führt weder automatisch zu einem Rederecht noch zu einem Zugriff auf nichtöffentliche Unterlagen.

Die GO NRW gibt den landesweiten Rahmen vor. Wie Einladungen, Vorlagen, Anlagen und Niederschriften im Ratsinformationssystem bereitgestellt werden, hängt zusätzlich von der Geschäftsordnung der jeweiligen Stadt oder Gemeinde ab. Wer seine Rechte zuverlässig klären möchte, muss deshalb immer beide Ebenen prüfen.

Das Beispiel Willich zeigt zugleich, wo kommunale Regelungen sehr konkret sein können und wo Unklarheiten bleiben. Ordentliche Ausschussmitglieder und Ratsmitglieder sind beim Unterlagenzugriff vergleichsweise klar geregelt. Bei stellvertretenden sachkundigen Bürgern sollte die Stadt dagegen genauer festlegen, wann und in welchem Umfang sie für nichtöffentliche Dokumente freigeschaltet werden.

FAQ: Sachkundige Bürger und nichtöffentliche Unterlagen in NRW

Quellen

• Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, geltende Fassung seit dem 1. Januar 2026, insbesondere §§ 30, 43, 48, 55, 56 und 58
• Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtagsdrucksache 18/13836, insbesondere die Begründung zu § 48 Absatz 5 auf Seite 133
• Öffentliche Anhörung des Ausschusses für Heimat und Kommunales vom 23. Juni 2025, Ausschussprotokoll 18/926, insbesondere Seiten 32 (302) bis 34 (304) des Protokolls zur Teilnahme sachkundiger Bürger an Fraktionssitzungen und nichtöffentlichen Beratungen. Die dortigen Äußerungen sind Auslegungshilfe und Praxisbeschreibung, keine Rechtsnorm.
• Geschäftsordnung für den Rat und die Ausschüsse der Stadt Willich, am 4. November 2025 beschlossene Änderungsfassung, insbesondere §§ 10, 25, 28 und 32 bis 34
• Beschluss des Rates der Stadt Willich zu Vorlage 25/342 vom 4. November 2025
• Datenschutz-Grundverordnung, insbesondere Artikel 4, 5 und 6
• Verpflichtungsgesetz, insbesondere §§ 1 und 2