Warum eine Schule bezahlt wird, aber den Haushalt über Jahrzehnte belastet
Mit kommunalen Haushalten beschäftige ich mich seit vielen Jahren. Trotzdem muss auch ich immer wieder nachlesen, was genau der Unterschied zwischen Ertrag und Einzahlung oder zwischen Aufwand und Auszahlung ist. Die Begriffe klingen ähnlich, beschreiben aber unterschiedliche Vorgänge. Dieser Artikel soll die Zusammenhänge deshalb möglichst einfach erklären und zugleich eine Gedankenstütze für mich selbst sein.
Die Grundlogik der kommunalen Doppik gilt auch über Nordrhein-Westfalen hinaus. Bei den rechtlichen Einzelheiten bezieht sich dieser Artikel jedoch auf die Gemeindeordnung und die Kommunalhaushaltsverordnung Nordrhein-Westfalen.
Wer ein privates Konto hat, interessiert sich vor allem dafür, was eingegangen ist, was ausgegeben wurde und wie viel Geld noch da ist. Bei einer Stadt reicht dieser Blick nicht aus. Sie muss zusätzlich erfassen, ob sie Vermögen geschaffen oder verbraucht hat. Deshalb gibt es zwei unterschiedliche Sichtweisen: die Ergebnisrechnung und die Finanzrechnung.
Die wichtigste Unterscheidung lautet:
Die Finanzrechnung zeigt, wann Geld fließt. Die Ergebnisrechnung zeigt, welche Erträge und Aufwendungen wirtschaftlich zu einem Haushaltsjahr gehören.
Das klingt zunächst abstrakt. Mit einigen einfachen Beispielen wird der Unterschied aber schnell verständlich.
Plan und Rechnung: eine kleine sprachliche Feinheit
Streng genommen enthält der Haushaltsplan einer Kommune einen Ergebnisplan und einen Finanzplan. Darin wird im Voraus geplant, welche Erträge und Aufwendungen sowie Einzahlungen und Auszahlungen erwartet werden.
Nach Ende des Jahres wird abgerechnet. Im Jahresabschluss heißen die Teile Ergebnisrechnung und Finanzrechnung. Im politischen Alltag werden die Begriffe nicht immer sauber getrennt. Die Logik ist jedoch dieselbe.
Was zeigt die Ergebnisrechnung?
Die Ergebnisrechnung beantwortet vereinfacht die Frage:
Ist die Stadt in diesem Jahr wirtschaftlich reicher oder ärmer geworden?
Bei einem Unternehmen würde man an dieser Stelle von der Gewinn- und Verlustrechnung, kurz GuV, sprechen. Die Ergebnisrechnung erfüllt im kommunalen Haushalt eine vergleichbare Aufgabe: Sie stellt Erträge und Aufwendungen gegenüber. Sie folgt jedoch den besonderen Vorschriften des kommunalen Haushaltsrechts und heißt deshalb Ergebnisrechnung.
Auf der einen Seite stehen die Erträge. Dazu gehören beispielsweise Steuern, Gebühren, Zuweisungen oder Mieterträge. Auf der anderen Seite stehen die Aufwendungen, etwa für Personal, Strom, Reinigung, soziale Leistungen oder Abschreibungen.
Sind die Erträge höher als die Aufwendungen, entsteht ein Überschuss. Sind die Aufwendungen höher, entsteht ein Fehlbetrag, der grundsätzlich das Eigenkapital der Stadt mindert. So wird sichtbar, ob die Stadt auf Dauer von ihrer Substanz lebt.
Merksatz: Die Ergebnisrechnung stellt die Erträge und Aufwendungen eines Jahres gegenüber. Sie zeigt, ob die Stadt den wirtschaftlichen Verbrauch dieses Jahres durch ihre Erträge decken konnte.
Was zeigt die Finanzrechnung?
Die Finanzrechnung beantwortet eine andere Frage:
Wie viel Geld ist tatsächlich eingegangen und ausgezahlt worden?
Sie erfasst alle Einzahlungen und Auszahlungen. Dazu gehören nicht nur das laufende Geschäft, sondern auch Investitionen und die Finanzierung durch Kredite.
Die Finanzrechnung zeigt, wie sich die liquiden Mittel durch Ein- und Auszahlungen verändern. Ob die Stadt jederzeit zahlungsfähig bleibt, muss sie zusätzlich durch eine laufende Liquiditätsplanung sicherstellen. Eine Stadt kann viel Vermögen besitzen und trotzdem zu wenig verfügbares Geld haben. Eine Schule oder Straße lässt sich schließlich nicht kurzfristig wie Bargeld einsetzen.
Merksatz: Die Finanzrechnung zeigt die Geldbewegungen und ihre Auswirkungen auf die verfügbaren liquiden Mittel.
Ertrag und Einzahlung sind nicht dasselbe
Ein Ertrag erhöht das wirtschaftliche Ergebnis eines Jahres. Eine Einzahlung erhöht den Bestand an Geld.
Oft treten beide gleichzeitig auf. Erhält eine Stadt beispielsweise zehn Millionen Euro Gewerbesteuer, sind diese in einem vereinfachten Fall sowohl Ertrag als auch Einzahlung:
- Die Stadt erzielt einen Steuerertrag von zehn Millionen Euro.
- Gleichzeitig gehen zehn Millionen Euro auf ihren Konten ein.
Ertrag und Einzahlung können zu unterschiedlichen Zeitpunkten entstehen. Wird eine Steuerforderung noch im Dezember festgesetzt, aber erst im Januar bezahlt, kann der Ertrag zum alten Jahr gehören. Die Einzahlung erscheint erst im neuen Jahr.
Der Unterschied wird bei einem Kredit besonders deutlich.
Warum ein Kredit eine Einzahlung, aber kein Ertrag ist
Nimmt eine Stadt einen Kredit über zehn Millionen Euro auf, fließen zehn Millionen Euro auf ihr Konto. In der Finanzrechnung ist das eine Einzahlung aus Finanzierungstätigkeit.
Die Stadt ist dadurch nicht wirtschaftlich reicher geworden. Dem zusätzlichen Geld steht eine ebenso hohe neue Verbindlichkeit gegenüber. Deshalb ist der Kredit kein Ertrag.
Das gilt später auch in der umgekehrten Richtung: Die Tilgung des Kredits ist eine Auszahlung, aber grundsätzlich kein Aufwand. Durch die Tilgung sinken das Geldvermögen und gleichzeitig die Schulden. Die Zinsen sind dagegen Aufwand und in der Regel zugleich Auszahlung.
Merksatz: Geliehenes Geld macht das Konto voller, aber die Stadt nicht reicher.
Aufwand und Auszahlung sind ebenfalls nicht dasselbe
Ein Aufwand beschreibt den wirtschaftlichen Ressourcenverbrauch eines Jahres. Eine Auszahlung bedeutet, dass Geld abfließt.
Bei laufenden Ausgaben fallen beide Vorgänge meist zusammen. Bezahlt die Stadt Personal, Strom oder Reinigung, entstehen normalerweise Aufwand und Auszahlung im selben Jahr. Eine Dezember-Stromrechnung kann aber erst im Januar bezahlt werden. Der Aufwand gehört dann in das alte, die Auszahlung in das neue Jahr.
Bei Investitionen ist der Unterschied noch größer.
Warum der Bau einer Schule nicht sofort vollständig Aufwand ist
Nehmen wir an, eine Stadt baut für zehn Millionen Euro eine Schule. Der Einfachheit halber unterstellen wir, dass die gesamte Summe nach Fertigstellung bezahlt wird.
In der Finanzrechnung erscheint eine Investitionsauszahlung von zehn Millionen Euro. Das Geld ist tatsächlich abgeflossen.
In der Ergebnisrechnung werden nicht sofort zehn Millionen Euro Aufwand gebucht. Die Stadt hat dafür ein Gebäude erhalten, das viele Jahre genutzt werden kann. Die Schule wird deshalb mit ihren Herstellungskosten in die Bilanz aufgenommen.
Aus Geldvermögen ist Gebäudevermögen geworden.
Erst über die voraussichtliche Nutzungsdauer wird der Wert des Gebäudes nach und nach als Aufwand berücksichtigt. Das geschieht durch Abschreibungen.
Was sind Abschreibungen?
Eine Abschreibung verteilt die Anschaffungs- oder Herstellungskosten eines zeitlich begrenzt nutzbaren Vermögensgegenstandes auf die Jahre, in denen er voraussichtlich genutzt wird.
Unterstellen wir für unser vereinfachtes Beispiel eine Nutzungsdauer von 50 Jahren. Bei einem Schulgebäude im Wert von zehn Millionen Euro ergibt sich bei gleichmäßiger Verteilung eine jährliche Abschreibung von 200.000 Euro:
10.000.000 Euro geteilt durch 50 Jahre = 200.000 Euro pro Jahr
Die Finanzrechnung zeigt im Baujahr die Auszahlung von zehn Millionen Euro. Die Ergebnisrechnung wird dagegen über 50 Jahre mit jeweils 200.000 Euro belastet.
Die tatsächliche Bilanzierung ist komplizierter. Ein Grundstück wird grundsätzlich nicht wie ein Gebäude abgeschrieben. Für Gebäudebestandteile können unterschiedliche Nutzungsdauern gelten. Die Abschreibung beginnt außerdem erst mit der Nutzbarkeit. Das Grundprinzip bleibt gleich.
Merksatz: Bezahlt wird die Schule beim Bau. Als Aufwand erscheint sie Schritt für Schritt während ihrer Nutzung.
Das Beispiel mit zehn Millionen Euro Gewerbesteuer
Nun verbinden wir die beiden Seiten miteinander. Die Stadt erhält zehn Millionen Euro Gewerbesteuer und baut im selben Jahr eine Schule für zehn Millionen Euro. Dabei handelt es sich nur um ein vereinfachtes Rechenbeispiel. Steuereinnahmen sind grundsätzlich nicht einem einzelnen Bauprojekt zugeordnet.
In der Finanzrechnung stehen sich gegenüber:
- zehn Millionen Euro Einzahlung aus Gewerbesteuer,
- zehn Millionen Euro Auszahlung für den Schulbau.
Unter den vereinfachten Annahmen ist die Geldwirkung zunächst ausgeglichen. Auch weitere Auswirkungen, etwa die Gewerbesteuerumlage, bleiben in diesem vereinfachten Beispiel unberücksichtigt.
In der Ergebnisrechnung sieht es anders aus:
- Die zehn Millionen Euro Gewerbesteuer sind Ertrag.
- Der Schulbau ist nicht sofort in voller Höhe Aufwand.
- Stattdessen entsteht nach der Fertigstellung jährlich die Abschreibung, in unserem Beispiel 200.000 Euro.
Das Beispiel zeigt, warum Ergebnis und Geldfluss sehr unterschiedlich aussehen können.
Welche Rolle spielt die Bilanz?
Die Bilanz ist die dritte wichtige Darstellung. Sie zeigt zu einem Stichtag, was die Stadt besitzt und wie dieses Vermögen finanziert ist. Auf der einen Seite stehen etwa Grundstücke, Gebäude, Forderungen und Geld. Auf der anderen stehen Eigenkapital, Rückstellungen und Schulden.
Beim Schulbau sinkt zunächst das Geldvermögen, während das Gebäudevermögen steigt. Bei einem kreditfinanzierten Schulbau entsteht zusätzlich eine Verbindlichkeit. Die jährliche Abschreibung vermindert anschließend den bilanziellen Wert des Gebäudes und belastet das Ergebnis.
Die Bilanz zeigt damit, welche Spuren Vorgänge im Vermögen und bei den Schulden hinterlassen.
Ergebnisproblem und Liquiditätsproblem
Eine Stadt kann ein Ergebnisproblem haben, obwohl noch Geld vorhanden ist. Hohe Abschreibungen und andere Aufwendungen können das Ergebnis belasten. Ein neuer Kredit schafft Liquidität, verbessert aber nicht das Ergebnis.
Umgekehrt kann trotz eines ordentlichen Ergebnisses ein Liquiditätsproblem entstehen. Investitionen oder Kredittilgungen beanspruchen Geld, ohne im selben Umfang Aufwand zu sein. Auch können Rechnungen fällig sein, bevor erwartete Einzahlungen eingehen.
Deshalb reicht weder der Blick auf den Kontostand noch der Blick auf das Jahresergebnis allein aus.
Was sind Liquiditätskredite?
Fehlt einer Stadt vorübergehend Geld für fällige Auszahlungen, kann sie unter den gesetzlichen Voraussetzungen Kredite zur Liquiditätssicherung aufnehmen. Vereinfacht ähneln sie einem Dispokredit.
Liquiditätskredite sollen Zahlungsengpässe überbrücken. Sie sind von Investitionskrediten zu unterscheiden, mit denen etwa Gebäude oder andere langfristig genutzte Vermögensgegenstände finanziert werden. In Nordrhein-Westfalen dürfen Kredite zur Liquiditätssicherung nicht zur Finanzierung von Investitionen eingesetzt werden.
Ein vorübergehender Engpass kann durch unterschiedliche Zahlungszeitpunkte entstehen. Dauerhaft hohe Liquiditätskredite weisen dagegen auf ein strukturelles Problem hin.
Merksatz: Ein Liquiditätskredit bezahlt die fällige Rechnung, löst aber kein strukturelles Haushaltsproblem.
Investiv oder konsumtiv: Was ist der Unterschied?
In Haushaltsberatungen fallen häufig die Begriffe investiv und konsumtiv.
Als investiv werden vereinfacht Zahlungen bezeichnet, mit denen die Stadt Vermögen erwirbt, schafft oder wesentlich erweitert. Dazu gehören beispielsweise der Neubau einer Schule, die Erweiterung eines Verwaltungsgebäudes oder der Kauf eines Feuerwehrfahrzeugs. Im Finanzplan erscheinen solche Zahlungen als Auszahlungen aus Investitionstätigkeit.
Als konsumtiv werden dagegen üblicherweise die laufenden Kosten bezeichnet. Dazu gehören etwa Personal, Strom, Reinigung und die gewöhnliche Unterhaltung eines Gebäudes. Diese Leistungen werden im jeweiligen Jahr verbraucht und sind typischerweise auch Aufwand dieses Jahres. Das kommunale Haushaltsrecht in Nordrhein-Westfalen spricht dabei vor allem von der laufenden Verwaltungstätigkeit.
Die Abgrenzung ist nicht immer offensichtlich. Eine Reparatur, die lediglich den bisherigen Zustand eines Gebäudes erhält, ist normalerweise konsumtiv. Eine Erweiterung oder wesentliche Verbesserung kann dagegen investiv sein und als Vermögenswert in die Bilanz aufgenommen werden. Entscheidend ist nicht, wie teuer oder politisch wichtig eine Maßnahme ist, sondern was damit wirtschaftlich geschaffen wird.
Auch passen nicht sämtliche Zahlungen in diese beiden Begriffe. Die Tilgung eines Kredits gehört beispielsweise zur Finanzierungstätigkeit. Sie ist eine Auszahlung, aber weder laufender Aufwand noch eine neue Investition.
Eine Investition ist trotzdem nicht automatisch finanziell unproblematisch. Später entstehen Abschreibungen, Zinsen, Unterhaltungskosten, Energieaufwand, Reinigung und oft Personalkosten. Deshalb müssen bei einer Investitionsentscheidung immer auch die langfristigen Folgekosten betrachtet werden.
Warum Kommunalpolitik beide Rechnungen verstehen muss
Wer nur auf die Ergebnisrechnung schaut, kann den Geldbedarf für Investitionen, Tilgungen und andere Auszahlungen übersehen.
Wer nur auf die Finanzrechnung schaut, kann sich ebenfalls täuschen. Ein Kredit füllt das Konto, erhöht aber die Schulden. Der Schulbau lässt viel Geld abfließen, schafft jedoch einen langfristig nutzbaren Vermögenswert.
Gute Haushaltspolitik muss deshalb drei Fragen gleichzeitig beantworten:
- Reichen die laufenden Erträge aus, um die laufenden Aufwendungen einschließlich der Abschreibungen zu tragen?
- Bleibt die Stadt jederzeit zahlungsfähig?
- Wie verändern Entscheidungen das Vermögen und die Schulden in der Bilanz?
Die Ergebnisrechnung zeigt die Erträge und den wirtschaftlichen Ressourcenverbrauch eines Jahres. Die Finanzrechnung zeigt die tatsächlichen Geldbewegungen. Die Bilanz zeigt, was davon bleibt.
Genau deshalb funktioniert ein städtischer Haushalt anders als ein privates Konto. Der Kontostand ist wichtig. Er erzählt aber nur einen Teil der Geschichte.
Quellen und Rechtsgrundlagen
- Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, insbesondere §§ 75, 78, 79, 86, 89 und 95
- Kommunalhaushaltsverordnung Nordrhein-Westfalen, insbesondere §§ 1 bis 3, 13, 20, 31, 34, 36 sowie 38 bis 42